Nyheter om Afghanistan, Migration

"Vi ska inte ta reda på vad som är sant eller falskt"

Migrationsverkets Carl Bexelius kommenterar Blankspots reportage om den utvisningshotade familjen.

Av Göran Engström 11 februari, 2020

Sverige utvisar inte barnfamiljer till Afghanistan med tvång. Det säger Migrationsverkets biträdande rättschef Carl Bexelius efter att ha tagit del av reportaget om den utvisningshotade barnfamiljen.

Han säger också att Migrationsverkets uppgift inte är att ta reda på om en uppgift är sann eller falsk.

– Vi ska ta ställning till om den sökande i tillräcklig grad har gjort sin berättelse sannolik.

Vad var dina första tankar när du läste reportaget?

– Att det krävs mycket arbete för att fullt ut kunna verifiera om en uppgift är sann eller falsk. Det kan gälla ett intyg eller en tidningsartikel, men det kräver väldigt stora resurser om man ska gå tillbaka ända till ursprungskällan, och detta är en förklaring till att systemet ser ut som det gör. Det är inte Migrationsverkets uppgift att ta reda på om en uppgift är sann eller falsk, utgångspunkten är att det är den asylsökande som ska göra sina skäl sannolika. 

– Det som är speciellt med asylrätten är att den å ena sidan fungerar som vilka förvaltningsärenden som helst, det vill säga att det är de sökande som ska kunna visa att de har de underlag som krävs för att bli beviljade uppehållstillstånd. Å andra sidan finns det en skyddsaspekt att ta hänsyn till. Det kan handla om personer som tvingats lämna sina hemländer hals över huvud, och som inte haft förutsättningar att samla in underlag för att kunna bekräfta sin berättelse. Därför säger man att bevisbördan ligger hos den enskilde men att det finns en utredningsskyldighet hos myndigheten. Myndighetens ansvar är att göra den enskilde uppmärksam på vilka delar av en berättelse som är relevanta för att få uppehållstillstånd, och om det behövs be den sökande komma in med kompletterande uppgifter.

Advokaten, som är väldigt erfaren, menar att parets berättelse är trovärdig, och hänvisar bland annat till att den är sammanhängande och rik på detaljer. Vad är det som gör att hon och ni kommer fram till helt olika slutsatser?

– Till att börja med föredrar vi att använda ordet tillförlitlighet istället för trovärdighet, eftersom tillförlitligheten är knuten till parets berättelse och inte till dem som personer. Sedan tänker jag att vi har helt olika roller. Advokatens uppgift är att föra fram de omständigheter som klienten gör gällande. Inte att underkänna dem. Därefter är det Migrationsverkets uppgift att utreda och värdera de skyddsskäl som läggs fram.

– Den värdering advokaten gör i just det här fallet är svår för mig att uttala mig om, men rent principiellt är det svårt att verifiera uppgifter i ett asylärende. Själva bevisvärderingen, att veta när man ska godta en uppgift, är något av det svåraste som finns. Traditionellt har man utgått från att det är lagstiftningen det handlar om och att det är rättsvetenskapen som har svaren på hur bedömningarna ska göras, men här har Migrationsverket och andra organisationer som arbetar med de här frågorna kommit fram till att det finns andra discipliner som man också behöver jobba med – bland annat beteendevetenskap och hur hjärnan fungerar när det gäller att lagra och plocka fram ett minne. Vad är rimligt att förvänta sig när det gäller till exempel samstämmighet? 

Är det något i det här ärendet som du tycker sticker ut och som skulle kunna vara skälet till att familjen inte får stanna i Sverige?

– Det finns ett par saker som jag känner igen sedan tidigare, bland annat att det framkommer nya omständigheter och ny bevisning väldigt sent i processen. Det kan handla om nya skyddsskäl eller identitetshandlingar, saker som Migrationsverket har väldigt små möjligheter att bekräfta. 

– Det är inte ovanligt att sökande under hela grundprövningen inte lyckas få kontakt med anhöriga i hemlandet som kan styrka deras berättelse, utan att detta sker först när ärendet väl är avgjort och man har fått sitt avslag. 

– Generellt kan man säga att ju senare ett skyddsskäl eller en bevisning läggs fram i processen, desto högre krav ställs det på den. Det gör också att vi har anledning att ställa frågor kring varför de nya uppgifterna kommit upp så sent i processen.

                                                                 ***

Enligt Carl Bexelius ska all skriftlig bevisning värderas efter den fria bevisprövning som gäller i Sverige. Detta innebär att allt ska ges ett bevisvärde, och att detta värde ska bedömas utifrån bevisets beskaffenhet. En tidningsartikel i original från en välrenommerad tidning har ett högre bevisvärde än en kopia eller en artikel som publicerats på en blogg. 

– En kopia är till sin karaktär svårare att äkthetsbedöma än ett original, och en blogg kan vem som helst starta, konstaterar Carl Bexelius.

I det här fallet kommer familjen in med ett utdrag från en lokal webbsajt?

– Ja, och då finns det anledning – både utifrån det faktum att uppgifterna kommer in väldigt sent och att de kommer i den form som de gör – att tillmäta bevisningen ett lågt bevisvärde. 

Så du är inte överraskad över att tidningsartikeln och uppgifterna om attacken mot bröllopet inte tillmäts något bevisvärde?

– Utifrån det jag har sett hittills är jag inte förvånad, men det går inte att uttala sig om någon bevisning utan att titta närmare på deras berättelse och hur de redogjort för hur de fått fram de nya uppgifterna.

Familjens berättelse är väldigt detaljerad. Personer som ska ha hotat dem namnges och man anger även namn på platser där olika händelser ska ha ägt rum. Är det vanligt att berättelserna är så utförliga?

– Det vanliga är nog inte att man framför så här detaljerade skäl, och inte heller att man har någon form av skriftlig bevisning med så detaljerade uppgifter. Jag skulle säga att det hör till ovanligheterna utan att vara unikt. 

– Jag vet till exempel att det under Irakkriget i mitten av 00-talet förekom undertecknade hotbrev där den sökande var namngiven och det gick att hitta den person som skrivit under hotbrevet om man gick tillbaka till landinformationen och letade. 

I Afghanistan sägs det förekomma allt från falska identitetshandlingar, så kallade tazkiror, till falska hotbrev från talibanerna. Är detta något ni kommit i kontakt med?

– Man måste skilja på det som går att verifiera och det som inte går att verifiera. Vi kommer aldrig att kunna få någon som säger att så här ser ett traditionellt hotbrev från talibanerna ut. Däremot, om det är en dom från en domstol, så går den ju att verifiera. När vi skriver att en viss handling, exempelvis ett hotbrev, har ett lågt bevisvärde i våra utlåtanden, så är det just för att den är svår att verifiera. 

                                                                 ***

Migrationsverkets uppgift är enligt förvaltningslagen att avgöra ett ärende så snabbt, billigt och rättssäkert som möjligt. Men när det gäller asylärenden så finns det även en skyddsaspekt att ta hänsyn till, och då kan man från myndighetens sida enligt Carl Bexelius godta vissa uppgifter även om de inte går att verifiera.

Men, konstaterar den biträdande rättschefen vidare, även om Migrationsverket skulle godta alla de uppgifter som lämnats in av en sökande, så är det inte säkert att det räcker för att få asyl. 

– Vi kanske ändå inte når upp till att det finns ett skyddsbehov. 

Om det handlar om en avgörande uppgift har Migrationsverket möjligheten att gå vidare och titta på till exempel äktheten i de handlingar som lämnats in. Det kan enligt Carl Bexelius ske nationellt, inom Migrationsverket, eller internationellt genom att det finns referensmaterial till en del offentliga handlingar. 

I viss utsträckning har Migrationsverket även möjlighet att använda sig av så kallade förtroendeadvokater,det vill säga advokater på plats i exempelvis Afghanistan som vet hur en handling brukar se ut. 

– Däremot skulle vi aldrig ringa till en tidning för att få en artikel verifierad. Eftersom vi inte vet vilka kopplingar det finns mellan den sökande och tidningen skulle bevisvärdet vara så lågt att det inte skulle vara värt det. 

I det här fallet hänvisar familjens advokat till principen om tvivelsmålets fördel, det som på engelska kallas ”benefit of the doubt”, och som innebär att man i tveksamma fall ska godta en uppgift även om den inte kan styrkas. Advokaten menar att detta är ett solklart fall där den principen borde ha tillämpats. Hur ser du på det?

– Ja, så ser det ju ofta ut. Tvivelsmålets fördel är något som de offentliga biträdena ofta hänvisar till som ett sista argument. De beskriver de skäl som har framförts och varför berättelsen är detaljerad och sammanhängande utifrån klientens kontext. 

– Vi värderar också efter den regeln, men sedan kommer vi till nästa fas i skyddsprocessen – den framåtsyftande riskbedömningen. Någonting kan ha hänt tidigare, men vad är det som talar för att det ska hända igen? Här har migrationsöverdomstolen slagit fast att det inte bara ska finnas en teoretisk risk, utan att det måste finnas något objektivt som med viss styrka talar för att det här kommer att inträffa igen. 

Det visade sig när vi gjorde vår granskning att familjens berättelse inte stämde. Är det vanligt att sökande ljuger eller förstärker sina berättelser för att öka sina chanser att få stanna?

– Det är svårt att säga. Vi har ingen uppgift att följa upp ärenden i efterhand för att se om en uppgift stämmer eller inte, och det kan aldrig vara vårt mål att hitta sanningen. Vi ska ta ställning till om den sökande har gjort sin berättelse sannolik. Har de det så är det detta som sedan ligger till grund för den framåtsyftande riskbedömningen.

– Sen är det klart att oavsett om man har rätt till uppehållstillstånd eller inte, så kan det finnas en stor oro för att återvända. Den kan handla om den sociala eller ekonomiska situationen, eller att man kommer från ett land som präglas av våld men ändå inte når upp till skyddsskälen. I det läget förstår jag att den enskilde kan tycka att de fortfarande är i behov av hjälp. Det är bara det att ribban i flyktingrätten är satt så högt att det inte räcker för att man ska få uppehållstillstånd. Enligt flyktingrätten måste det finnas risk för hot eller förföljelse som innebär att du kan skadas allvarligt eller dödas. Allt därunder är otillräckligt för att man ska få uppehållstillstånd. Det är väldigt många som har en genuin oro över sin framtid men som inte lever upp till det kravet.

Om många känner sig tvingade att ljuga om sin bakgrund – kan det vara så att ribban är för högt satt?

– Ur den enskildes perspektiv upplever man det säkert så. Det är viktigt att komma ihåg att regelverket för asylprövning har kommit till efter förhandlingar av länders representanter och folkvalda, i den ena vågskålen ligger den enskildes behov av trygghet och i den andra statens intresse – och rätt – att själv bestämma vem som ska få komma in i landet.

– De länder som tillämpar flyktingkonventionen och Europakonventionen för mänskliga rättigheter har godtagit en ribba där den enskilde inte ska riskera att utsättas för allvarliga övergrepp som till exempel förföljelse eller tortyr. En svår social eller ekonomisk situation, eller viss grad av diskriminering, utgör inte skäl för internationellt skydd – men är naturligtvis fullt förståeliga skäl för att söka sin framtid någon annanstans.

Jag har pratat med flera asylsökande, och även ombud, som menar att det är uppenbart att många sökande ljuger om sin bakgrund. Vad gör det med rättssäkerheten och hur påverkar det dem som verkligen har skyddsskäl om det stämmer?

– Det här är något som vi lever med hela tiden. Vi är medvetna om att en person som kommer hit och söker skydd inte har något att förlora, men däremot väldigt mycket att vinna, på att förstärka sin berättelse. Det ligger i förfarandets natur. Men om vi skulle ställa om vårt sätt att arbeta utifrån en hypotes – eller till och med en kunskap – om att det finns personer som ljuger om sina asylskäl, då tror jag att vi är ute på väldigt tunn is. Då går vi inte längre in i varje enskild utredning objektivt utan är färgade av att det finns en viss del som ljuger. 

– Och hur stor är då den delen? Är det en tredjedel eller är det hälften? Det blir väldigt svårt för oss som myndighet att förhålla oss till det på annat sätt än att vi vet om att det med stor sannolikhet finns de som gör det. 

Vilket är högst mänskligt under de omständigheterna…

– Ja, och som jag sa tidigare: de har ju väldigt mycket att förlora på ett avslag. I det läget gör man nog vad man kan för att få ett uppehållstillstånd. Men återigen, det är därför som vi måste jobba med de här frågorna och se till att vår personal är så bra rustad som möjligt. Oavsett hur många gånger vi får höra en viss historia så får vi aldrig bli avtrubbade.  

– När det handlar om rättssäkerheten så kräver asylsystemet att vi har så bra förmåga som möjligt att identifiera dem som verkligen är i behov av skydd. De som har skyddsskäl ska få stanna, men de som inte har det ska få avslag och de ska också kunna återvända annars håller inte det här systemet ihop.

                                                                 ***

Skyddsprocessen kan delas in i tre faser. Första fasen utgörs av utredningen. Denna kan vara lite luddig, menar Carl Bexelius, eftersom man inte riktigt vet var den börjar och slutar. 

– Uppgifter som ligger väldigt långt tillbaka i tiden kanske inte är så relevanta, då är det vår uppgift att hjälpa den sökande att boxa in de omständigheter som är viktiga för prövningen. 

I fas två tar Migrationsverket ställning till de uppgifter som gjorts gällande i utredningen. Har den sökande lyckats göra sannolikt att det förhåller sig så som den sökande uppger? 

– Det kan sluta med att vi säger att den här uppgiften har du gjort sannolik, men inte den här. Det är de uppgifter som gjorts sannolika som vi sedan tar med oss in i den tredje och sista fasen, den framåtsyftande riskbedömningen. Vad händer vid ett återvändande? förklarar Carl Bexelius.

För att kunna ta ställning till den asylsökandes berättelse lutar sig Migrationsverket bland annat mot sin så kallade landinformation. Myndigheten har egna landanalytiker och omvärldsbevakare som arbetar med att samla in och analysera information. Dessutom använder man sig av information från andra länder och organisationer – bland annat FN och olika EU-organ. 

Landinformationen ska fungera som ett stöd till handläggarna när de fattar sina beslut. Till sin hjälp har de även myndighetens så kallade rättsliga ställningstaganden. 

– De rättsliga ställningstagandena bygger på uppgifterna i landinformationen. De kan till exempel handla om var i ett land det föreligger väpnad konflikt. Syftet är att säkerställa att en handläggare i Malmö inte gör en annan bedömning än en handläggare i Stockholm, förklarar Carl Bexelius.

När det gäller Afghanistan är frågan om väpnad konflikt och internflykt extra viktig eftersom det finns regioner i landet dit Migrationsverket gör bedömningen att det inte går att återvända, påpekar Carl Bexelius vidare.

– Om vi efter att ha gått igenom de tre stegen i asylprocessen landar i att det finns ett skyddsbehov, så är nästa fråga om den sökande kan ta sin tillflykt till en annan del av hemlandet. 

I dagsläget är det bara två av 34 provinser i landet – Helmand i söder och Nangarhar i öster – där Migrationsverket gör bedömningen att våldet är så omfattande att ingen kan återvända.

Andra organisationer, bland annat UNHCR, gör en annan bedömning.

Hur kommer det sig att ni kommer fram till så olika slutsatser?

– I stort tror jag inte att vår bedömning skiljer sig så mycket från den bedömning som UNHCR eller EU:s gemensamma asylbyrå EASO gör. EASO har kommit med rättsliga ställningstaganden som alla EU-länder har godkänt. Deras bedömning är den samma som vår. Och när det gäller UNHCR så är det framför allt i internflyktsfrågan som vi gör olika bedömningar, säger Carl Bexelius.

När det gäller möjligheten till internflykt till Kabul utgår Migrationsverket från tre kriterier: 

• Är frågan överhuvudtaget relevant, eller finns det ett skyddsbehov för den enskilde även där? 

• Går det rent praktiskt att ta sig till Kabul? 

• Är det rimligt att utvisa en person till Kabul?

Enligt Carl Bexelius är det framför allt när det kommer till det tredje kriteriet som Migrationsverket och UNHCR kommer fram till olika slutsatser. 

– UNHCR:s bedömning är ganska kategorisk. De menar att det inte är rimligt för någon att återvända dit, oavsett om det handlar om familjer, barn eller en ensam man. Vår bedömning är mer differentierad. När det gäller barn i familjer som saknar nätverk är vår utgångspunkt att det inte är rimligt att hänvisa till internflykt. För män i arbetsför ålder och par utan barn är vår bedömning en annan. I vårt rättsliga ställningstagande anger vi att det är rimligt att hänvisa till internflykt för dessa två grupper. 

– Det är alltid svårt med rimlighetsbedömningar och vad det är som gör att man kommer fram till olika slutsatser. En aspekt är såklart att UNHCR har en helt annan uppgift än Migrationsverket. Vi ska pröva om en person kan återvända medan UNHCR tittar på förutsättningarna för ett hållbart återvändande.

På tal om hållbart återvändande, i återvändaravtalet med den afghanska regeringen står det att de ska sörja för ett säkert och värdigt mottagande. När jag intervjuade den biträdande flyktingministern i höstas så vädjade hon till Sverige och andra europeiska länder att de skulle stoppa utvisningarna, eftersom hon anser att Afghanistan inte har någon möjlighet att ta emot de som skickas tillbaka. Hur ser du på detta? 

– Utifrån deras perspektiv tycker jag inte att det är ett särskilt konstigt ställningstagande, och det är nog något som Afghanistan delar med länderna runt Syrien, exempelvis Libanon och Jordanien, som tagit emot miljontals syriska flyktingar. De tittar på rika länder som Sverige och tänker att vi rimligtvis borde kunna ta emot de som kommer hit så att de kan få lite avlastning. Man kan ju tycka att det låter rimligt, men det är inte så vår lagstiftning ser ut. Det avgörande här är om en person har skyddsbehov eller inte. Finns det inget skyddsbehov så ska man återvända, och rent folkrättsligt så är länderna då skyldiga att ta ansvar för sina medborgare.

Det här handlar om en barnfamilj. De har fått tre avslag och sänkt ersättning med motiveringen att de inte samarbetar kring återvändandet. Nu sitter de oroligt och väntar på att utvisningen ska verkställas, samtidigt har de inte hört något från Migrationsverket på länge. Vad beror det på? Är det så att ni inte tvångsutvisar barnfamiljer?

– Till att börja med är det inte Migrationsverket utan den enskilde som ansvarar för att man ska återvända. Det finns en väldigt tydlig praxis kring detta: har du inte rätt att vara i landet så ska du återvända. 

– Det finns inga principiella undantag om att man skulle bevilja uppehållstillstånd för att det handlar om barnfamiljer. Vi har haft en del självmant återvändande, men mär det kommer till tvångsvist återvändande så är det polisen som hanterar detta, men Migrationsverket överlämnar inte barnfamiljer till polisen. Familjer och kvinnor får helt enkelt inte resehandlingar på tvång.

Du säger att det inte finns några principiella undantag för barnfamiljer och att alla som inte har skyddsskäl ska återvända – hur kommer det sig då att ni inte överlämnar de barnfamiljer som inte återvänder frivilligt till polisen?

– För att kunna genomföra ett återvändande krävs det att mottagarlandet medverkar, till exempel genom att utfärda resehandlingar. En del länder gör inte detta om deras egna medborgare inte vill återvända.

– Den typen av svårigheter påverkar dock inte frågan om uppehållstillstånd, eftersom den i det skedet redan är avgjord. Det finns inga principiella undantag som gör att barnfamiljer som inte vill medverka till ett återvändande ska beviljas uppehållstillstånd, däremot kan praktiska verkställighetshinder i ett senare skede utgöra skäl att bevilja uppehållstillstånd, men bara om det beror på omständigheter som den enskilde inte rår över. Att inte vilja återvända är inte ett sådant skäl.

Finns det då inte en risk att ni uppfattas som otydliga och inkonsekventa? 

– Migrationsverket ansvar för självmant återvändande medan polisen ansvarar för det tvångsvisa återvändandet. Det finns dock ingen lag som säger att Migrationsverket måste överlämna ett verkställighetsärende till polisen, och utifrån dessa förutsättningar är ett överlämnande till polisen kanske inte alltid det effektivaste sättet att komma vidare i ett komplicerat verkställighetsärende.

Av Göran Engström